王甫律师-我辩护

中国司法改革年度报告(2013)

北京理工大学司法研究所

执笔：徐昕 黄艳好 汪小棠

　　二、法院改革

　　2013年，法院改革主要围绕提升司法公信力、健全审判权运行机制和优化法院职权配置展开。改革内容包括：推进司法公开、改进司法作风、改善法官和律师关系、加强司法队伍建设、开展合议制、陪审制试点、完善案件考评制度、完善案例指导制度、改进执行工作机制、完善国家赔偿制度等。

　　（一）提升司法公信力

　　比司法不公更可怕的是，即使法院做出公正的判决，民众也时常不相信。司法公信力危机，正是当下中国司法乃至社会治理面临的严峻挑战。当然，它并不是独立存在的，而是作为公权力机构公信力低下的一部分，也是整个社会信任危机的一个侧面。

　　2013年，周强担任最高法院院长后，基本工作思路就是通过司法公开、平反冤假错案等举措提升司法公信力。4月，最高法院召开提升司法公信力专家座谈会，10月发布《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》。这份法院未来工作和改革的纲领性文件，被外界称为“周强一号文件”。

　　该意见提出了践行司法为民的六个思路、保证公正司法的四个举措、提高司法公信力的四项措施，明确了法院改革六方面的内容。提升司法公信力的措施包括：以司法公正促公信；以司法公开促公信；以司法民主促公信，充分发挥人民陪审员作用并高度重视律师作用的发挥；以加强队伍建设促公信。

　　司法公正是司法公信的前提，而公正应以民众看得见的方式实现。因此，司法公信力危机的化解有赖于如何实现司法公正，以及如何让民众看到正义的实现。上述举措体现了提升司法公信力的两大思路，这也是历年《中国司法改革报告》一直着力强调的。

　　根本而言，司法公信取决于司法独立，同时必须以司法问责、司法监督和司法保障为条件。只有司法独立，才能最大程度地消除司法腐败，保障司法公正，重建司法公信，提升司法权威。但考虑到当下确立司法独立原则面临的困难，以及现有体制下通过实质性司法改革提升司法公信的空间仍相当广阔，故问题可转化为司法独立性的提升。

　　提升司法公信力，让民众在每一个司法案件中都感受到公平正义，是当下司法改革的主要目标。依上述思路，遵循由内而外、先易后难的策略，提出切实可行或经努力可以实现的九个建议：1.司法的去地方化；2.司法的去行政化；3.严格的司法问责；4.法官充分的职业保障；5.受制于适当的司法监督；6.更多的司法公开；7.加速案例指导制的建设；8.设置独立于法院的专门执行机构；9.引入司法民主，实行真正的陪审制。

　　——推进司法公开

　　司法公开是近年来司法改革力度较大的举措和亮点。自2008年底上一轮司法改革启动以来，《关于司法公开的六项规定》、《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》、《司法公开示范法院标准》、《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》和《关于人民法院直播录播庭审活动的规定》等文件相继出台，公开示范法院的范围不断扩大，裁判文书上网工作持续推进。

　　2013年，司法公开继续推进。7月，《最高人民法院裁判文书上网公布暂行办法》颁布，“中国裁判文书网”正式开通，并开始公布裁判文书。按照该办法，具有指导意义的死刑复核案件，裁判文书一般应在互联网公布，而以调解、撤诉或按撤诉处理方式结案的民商事案件，裁判文书一般不在网上公布；对于当事人认为案件涉及个人隐私或商业秘密的，可申请不公开；文书涉及的个人信息将采取技术处理加以保护。上述举措表明裁判文书全面公开步入实质性阶段。

　　8月，薄熙来案、河北王书金案、南京饿死女童案、北京大兴摔死女童案等一批热点案件相继以庭审直播的方式向社会公开。特别是备受瞩目的薄熙来案，全程微博庭审直播，成为该案审判的最大亮点。从直播内容来看，该案庭审公开的程度出人意料，表明庭审并非事先安排的“演戏”，控辩双方言辞犀利，对抗激烈。在法院形象不佳和司法公信力较低的背景下，济南中院的审判实践赢得了压倒性的赞许。虽然媒体和民众仍无法自由旁听，但案件审判公开达到这一程度，远超预期。这充分表明，司法公开不仅不可怕，还能大大提升司法公信力。薄案审判公开已形成示范效应，为各地各级法院树立了司法透明的榜样。重大案件、民众关注的案件倘若今后能实现微博、视频直播的常态化，将大大改善法院形象。

　　11月，十八届三中全会《决定》提出，“推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书。”当月21日，最高法院开通微博；28日召开推进司法公开规范性文件新闻发布会，发布《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》和《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》，强调“变被动公开为主动公开，变内部公开为外部公开，变选择性公开为全面公开，变形式公开为实质公开”，全面推进审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开司法公开三大平台的建设。

　　司法公开三大平台建设：一是借助信息化手段，建设审判流程公开平台，推进立案、庭审、听证、合议、宣判等审判流程各类信息的全面公开，为此，中国法院庭审直播网于12月正式开通；二是建设和完善中国裁判文书网，法院在互联网公布裁判文书以公开为原则，不公开为例外，并不得对此设置任何障碍，最终实现四级法院依法能够公开的裁判文书全部上网；三是完善执行信息查询系统，对重大执行案件的听证、实施过程同步录音录像，向公众公开失信、限制出境、限制高消费被执行人名单信息，与社会诚信体系对接，推进执行信息全面公开。

　　关于法院裁判文书上网的规定进一步确立了“依法、及时、规范、真实”的裁判文书公开原则，要求各级法院指定专门机构负责，细化了文书公开的4种例外情况，并明确公布裁判文书时应保留当事人的姓名或名称等真实信息，同时划定了应作匿名处理或删除的信息范围。裁判文书公开的意义重大。各级法院如果五年内实现80%的裁判文书上网，将对司法改革作出重大贡献。

　　以上规范性文件为司法公开提供了可操作的具体方案，表明规则意义上的司法公开改革基本完成。经过几年的努力，司法公开取得较大进展，基本实现从庭审公开到全方位公开，从过程公开为主到过程与结果公开相结合，从权力实施转向作为诉讼权利和民主权利保障的司法公开。下一步重在规则的落实和完善。

　　但司法公开的落实，依然任重道远。例如，旁听案件还存在各种限制，特别是某些所谓的“敏感”案件；公开具有选择性，民众关注的热点案件严格保密，无关紧要的案件却庭审直播；由于法院对裁判文书的公正和质量自信不足，裁判文书的公开速度缓慢且各地参差不齐。

　　为解决上述问题，更好地落实司法公开，未来改革可采取以下举措：激励民众旁听庭审，开放旁听，除了必要的安检，民众进法院无需查验身份证，这也是世界各国普遍作法；进一步明确公开的范围和内容，如进一步放宽裁判文书的公开标准；明确法院不公开生效裁判文书的责任，避免公开流于形式；严禁选择性公开，越是热点案件越需公开，视频直播优于微博直播；确保媒体优先旁听审判，为媒体采访提供便利；加强庭审公开的力度，考虑推行并保证二审开庭；充分保障诉讼参与人在各诉讼阶段的阅卷权；司法公开三大平台的建设，主要依赖于信息技术，对于欠发达地区法院应给予足够的经费支持。

　　——改进司法作风

　　改进司法作风，保障司法廉洁，是法院多年来不断重申的目标。一年来，为配合中央的“整风运动”，法院系统加大了相关工作的力度。2012年底，为贯彻落实中共中央《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，最高法院出台《关于进一步改进司法作风问题的六项措施》，提出坚持司法为民、推进司法公开、加强民意沟通、精简会议活动和文件简报、改进调研工作等六方面的改进举措。

　　2013年3月，全国法院系统反腐倡廉建设工作会议召开；4月，最高法院下发《关于在全国法院开展改进司法作风教育活动的通知》，通报地方公款接待、筹办庆典、擅自离职、假后松散、公车外借、公车私用等六起工作作风不正的典型案例；5月，最高法院启动第二轮司法巡查工作，下发《关于对违规配置使用公务（警务）用车和违规经商营利等问题集中开展专项治理活动的实施方案》；6月，下发《关于在全国法院系统开展会员卡专项清退活动的通知》；12月，下发《关于纠正节日不正之风的“十个不准”规定》和《关于在全国法院集中开展2014年度廉洁司法教育活动的通知》。

　　上述举措对查纠法院系统冷硬横推、庸懒散奢、公款吃喝、公车私用等不正之风有一定效果。但“运动式”专项治理远非制度化的长效机制，司法巡查、专项检查等方式还会强化上下级法院之间的行政色彩，不利于保证法院内部的独立。

　　8月上海高院法官集体嫖娼案、12月湖北高院法官“开房案”，既表明了上述努力的局限，也表明当事人监督、社会监督的有效性和重要性。因此，解决问题的关键措施不在于整风，而在于保障言论自由，激励民间反腐，保障当事人和律师权利，促进司法公开，落实宪法，建设法治民主宪政，真正“把权力关进笼子里”。未来改革应在完善落实司法问责、司法监督和司法保障的同时，提升司法的独立性，明晰法官的责任边界，让法官独立负责，并建立以防治法官职务腐败、约束法官职务外行为和强化法官职业道德感为主要内容的法官惩戒制度。

　　——改善法官和律师关系

　　法官与律师的关系，是司法过程的核心问题。在现行司法体制和环境中，律师总体上被视为“麻烦制造者”，特别是近年来，法官、律师两大群体之间的关系日益紧张，甚至在有些案件中产生激烈对抗。近期事件如杨金柱、李金星律师被广西北海银海区法院逐出法庭后绝食抗议，王全璋律师被江苏靖江法院拘留，王兴律师在吉林市船营法院被强行驱逐，朱孝顶律师因拒绝接受安检被山东高院法警驱逐，贵阳小河案多位律师被驱逐等。部分法院不时对律师，特别是某些所谓敏感案件敏感律师进行苛刻的歧视性安检，如反复检、人身检、脱鞋抽皮带检。律师阅卷难、复印难，在法庭上被训斥、被打断、被驱逐的事件也时有发生。在自媒体时代，律师基于职业天性和自身职责，活跃于微博，时常在微博上质疑法院和法官，从而又加剧了两大群体的紧张关系。这种紧张撕裂了法律职业共同体，影响司法形象，损害司法公信。

　　最高法院已经意识到该问题，并在今年屡次强调发挥律师作用，要求改善法官与律师的关系。4月25日，在刑事审判工作调研座谈会上，沈德咏强调要高度重视、充分发挥辩护律师在防范冤假错案上的重要作用，充分认识到律师是法律职业共同体的重要成员，充分尊重和保护律师依法履职的权利。次日，在提升司法公信力专家学者座谈会上，周强提出要紧紧依靠学术界和律师界携手建设司法，如果律师和法院对立，法律根本不可能健全。

　　在最高法院的带动、律师群体及相关机构的努力下，不少地方出台了保障律师权利的相关文件。5月，内蒙古巴彦淖尔市中院开通律师绿色通道，律师进法院只需查验证件；7月，湖北恩施中院下发《关于停止对律师等依法出庭履行职务人员进行安检的通知》；广东惠州市惠阳区法院放宽安检制度，律师可凭律师证自由进入该法院；北京律协与北京高院协商制定《北京律师进入法院简化安检程序指引》，自9月1日起北京律师进入北京法院，除“遇有临时检查”等情形外，只需出示律师执业证；10月，河南高院下发《关于建立法官与律师良性互动关系共同促进司法公正的若干意见》，规定律师出入法院无须进行安检，如因案件特殊确需安检的，公诉人应与律师同等对待；11月，河北高院出台《关于进一步尊重和保障律师执业权利，规范法官和律师关系的意见》，规定律师参加庭审不再安检，并设置立案、收费、排期、送达、接受诉讼材料的“一站式”服务模式，为律师办案提供便利。12月，重庆推行律师代理诉讼“一卡通”制度，为持卡律师参与诉讼提供便利。

　　在肯定上述地方性探索的同时，最直接有效的做法是修订《人民法院司法警察安全检查规则》第六条第一款，取消对律师“依法出庭履行职务”的限制，规定公诉人、律师等进入法院，只需进行有效证件的查验和登记。

　　改善法官与律师的关系，需要法院主动伸出橄榄枝。法官让一寸，律师敬一尺。尽管法院尊重律师，特别适合从律师进法院无需安检、法院设立专门的律师休息室等举措做起，但这些远不能彻底改善法官与律师的关系。从根本而言，问题的关键在于实现司法公正，切实保障律师权利。

　　保障律师权，应成为法律职业共同体的共识。法官、检察官、律师，不仅是是荣辱与共的共生关系，更是实现司法公正的保障。律师权得不到保障，检察官失去对抗主体，真相就有可能被掩盖，缺乏监督和制约的法官也必将走向司法专断；律师权得不到保障，检察权和审判权便得不到尊重，法官和检察官更易沦为权力的附庸。因此，保障律师权不仅需要律师的努力，更应成为法官和检察官的共同使命，也是建设法治社会的基本要求。

　　从可推行的现实对策而言，法官与律师关系的改善，亟需建立从律师到司法官的法律职业转换制度。该制度将有利于促进律师与法官之间的相互理解、尊重、宽容和信任。法官从律师中选任，是律师职业的继续和自然实现。有律师执业经验的法官更能理解律师的行为，更能容忍律师可能表现出的激烈言行或表演；未来或许担任法官的律师将更深刻地体悟和理解裁判所面临的选择困难。律师相信法官，因为法官具备和自己一样的职业经验；法官相信律师，因为律师有可能成为法官中的一员。最终，律师与法官的关系将逐渐实现良性循环。因此，加大司法机关面向社会尤其是律师群体遴选司法官的力度和范围，尽快建立司法官主要从律师群体中遴选的司法官职业转换制度尤其重要。该制度源于英美法系，大陆法国家纷纷借鉴，可谓世界范围的普遍做法，也是中国未来司法官遴选机制改革的重要方向。

　　——加强司法队伍建设

　　2013年10月，最高法院下发《关于新形势下进一步加强司法队伍建设的若干意见》，从正规化专业化职业化建设、思想政治建设、领导班子建设、干部管理、党建工作、文化建设、基层基础建设、司法作风与廉政建设、组织领导等九方面切入，旨在提升司法能力。

　　该意见的亮点在于指明了司法的正规化、专业化、职业化发展方向，具体要求包括：明确法官、审判辅助人员和司法行政人员权责关系；严格法官准入条件，完善法官遴选机制；推进法官职务序列改革；完善书记员管理制度；规范司法警察职务序列管理；完善法官职业保障制度，逐步完善并提高工资福利标准；拓宽人才来源渠道，加大从优秀律师和专家学者中选拔法官的力度。上述要求在历年司法队伍建设文件中亦有所体现，但应尽快落实。

　　11月，十八届三中全会《决定》明确提出：建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。

　　为实现以上目标，未来应改变传统的司法官遴选机制，建立统一的司法官遴选委员会，设置一套科学的司法官遴选、任命、升迁、惩戒制度，保障司法官的专业性，严格司法官准入条件，担任法官必须有法学教育背景且具备一定年限的法律实践经验。司法官的遴选，特别需要借鉴英美法从律师中选任司法官的做法，将从律师等法律人中选拔司法官，作为将来司法官遴选的主要形式。

　　（二）健全审判权运行机制

　　健全审判权运行机制，重在解决司法的行政化问题。2013年10月，最高法院下发《关于深化司法公开、审判权运行机制改革的试点方案》，决定在上海、江苏、浙江、广东、陕西等省市的7个中级法院和2个基层法院开展试点。试点改革已于12月正式启动，为期两年。根据方案，试点法院要重点打造司法公开信息化平台，全面实现审判流程、裁判文书、执行信息公开透明；科学设置审判组织，合理界定各类审判组织的职权范围，理顺各类审判组织之间的关系，调动法官积极性；优化配置法院内部各主体的审判职责与管理职责，依法强化各种职能之间的制约监督，确保独任法官、合议庭及其成员依法公正、独立行使审判职权；严格落实独任法官、合议庭、审判委员会的办案责任，做到“权责统一”；完善审判委员会的议事规则，改进工作运行机制，规范案件讨论范围。其中，深化院、庭长审判管理职责改革，建立院、庭长行使审判管理权全程留痕制度是本轮改革的重点。

　　11月，十八届三中全会《决定》要求健全司法权力运行机制，明确了司法去行政化的思路：“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系”，并要求建立符合职业特点的司法人员管理制度，完善司法人员分类管理制度，健全司法职业保障制度。据此，规范法院内部关系、上下级法院关系及法官自身的职业化建设，将作为司法改革的切入点，由内而外，切实消解司法的行政化，提升法官裁判的独立性。

　　但司法的去行政化势必是一个艰难的过程。目前，《决定》确定的改革方向尚无具体可操作方案，而最高法院《关于深化司法公开、审判权运行机制改革的试点方案》明显力度偏弱，在保障审判独立的方案设计上远不够彻底。例如，院、庭长的审判管理必然影响法官独立审判，院、庭长行使审判管理权全程留痕制度和完善审判委员会议事规则也并非保障审判独立的彻底改革，依然保留领导影响裁决的可能。

　　由此可见，法院和法官内部独立的改革阻力主要来自于法院自身。事实上，只要真正落实审判独立，无条件地取消院、庭长批案制，废除审委会制度，规范上下级法院关系，即可实现“权责统一”，避免在独任法官、合议庭、院庭长、审判委员会之间通过所谓“集体负责”分摊甚至消解责任。总体而言，法院内部人员的职责划分须以明确“领导”职责、限制“领导”权力为基础，上下级法院关系的调整主要以上级法院放弃对下级法院的诸多权力为前提。因此，司法去行政化改革的落实程度，主要取决于法院系统尤其是最高法院“自我革命”的决心。

　　当然，上述试点方案公布于《决定》之前，期待法院第四个五年改革纲要提供更全面彻底的改革方案，从法院做起，从内部做起，切实保障审判独立。我们在此也提出司法去行政化的主要改革措施：

　　1.上级法院不得以任何方式影响下级法院审判，应区分司法审判职能与行政职能，规范上下级法院之间的司法行政管理关系。上级法院仅可通过审级监督影响下级法院，下级法院只在司法警察、司法统计、案卷管理、信息技术利用等方面配合上级法院的工作。上级法院可通过复审或再审改变下级法院的裁判，但程序应由（检察院或）当事人启动，且上级法院的改判并不必然意味着下级法院的裁判错误，错案追究应严格限定于贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等少数情形。审级不同只是分工的要求，法官之间并无等级差别。

　　2.彻底废除案件请示制度，最高法院也不再对具体案件进行批复。对此，《关于建立健全防范冤假错案工作机制的意见》已有所涉及，要求下级法院“不得就事实和证据问题请示上级人民法院。”

　　3.取消院、庭长批案制，院、庭长不得干涉法官办案。弱化院、庭长的职权，其权力主要是对外代表法院、对内进行司法行政事务的管理，在审判方面并无任何优于普通法官的权限。明确以任何方式干预法官裁判都将导致不利后果甚至辞职。

　　4.废除审判委员会制度。上述试点方案要求“完善审判委员会的议事规则，改进工作运行机制，规范案件讨论范围”，无法解决“审者不判、判者不审”的问题。该制度与直接言词原则相悖，有碍审判独立。作为一种过渡，可在废除前将审判委员会定位于顾问性机构，仅就案件涉及的法律问题提供意见。

　　5.废除司法巡查制度，上级法院不得以任何方式对下级法院进行行政性检查。

　　6.取消现行的法院数字管理和法官绩效考评制度，相关数据仅作统计之用。

　　7.建立以一审终审和二审终审为补充、以区分事实审与法律审为前提的三审终审制。

　　——推进合议庭制度改革

　　合议制改革历来是法院改革的重点。1980年代末期启动的民事审判方式改革即以强化合议庭职责为主要内容之一，最高法院公布的三个“五年改革纲要”、以及上一轮司法改革规划都明确提出“改革合议制，强化合议庭职能”，《关于人民法院合议庭工作的若干规定》、《关于完善院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭审理案件制度的若干意见》、《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》等文件也先后出台。尽管如此，改革成效依旧微弱，合议庭虚置的情况仍普遍存在。

　　与之相比，地方性试点或给合议制改革带来些许新意。例如，近年来深圳盐田、北京石景山等地法院实行主审法官负责制，2012年深圳福田法院、佛山中院推行审判长负责制，2013年4月河南省高院在全省6个中院、30个基层法院试点新型合议庭制度。虽然名称有别，但上述改革大同小异。基本做法是通过一定的程序公开选任审判长（主审法官），配以法官助理、辅助人员组成审判团队，审判长（主审法官）居核心地位，既是办案者也是管理者，拥有案件的分配权、决定权、签发权及团队成员的工作安排、管理考核等权限。同时，权责统一，审判长（主审法官）对团队办理的案件负责并承担责任。

　　上述举措的核心在于保障审判独立，因而较好地解决了当前普遍存在的“审判分离”、人浮于事的问题，有助于促进法官的专业化，促进权责合一，减少司法腐败，提高审判质效。例如，深圳福田法院2012年审判效率提高三成，比上年实际结案增加9849件，信访投诉率降至全市最低的0.8‰；佛山中院2013年前十个月，在收案数攀升的情况下“发改案件”同比减少14件，群众来信来访同比下降7.81%。由于效果良好，最高法院将上述部分法院作为审判权运行机制改革的试点法院，并下发《关于深化司法公开、审判权运行机制改革的试点方案》，扩大试点。

　　较之主审法官制，2013年12月底成立的广东珠海横琴新区法院所进行的综合改革力度更大，去行政化更为彻底。其探索改革的内容包括：实行法官员额制，根据“少而精”的原则确定八名法官“员额”；实行法官分类管理制度，每名法官配备三名助理和一名书记员，法官单独序列管理；不设各类审判庭，取消案件审批制；设立法官会议，与审判相关的业务、事务工作交由法官会议决定；不设立上下对接的管理部门，仅设置审判管理、人事监察、司法政务办公室、执行局和法警队，传统的庭长审判管理职责主要由法官会议及审判管理办公室履行，行政管理职责主要由院长、人事监察办公室及司法政务办公室履行。该探索打破了传统的法院内设构架，削弱了法院内部的行政化，提升了法官的专业化，符合司法权运行规律，对全国法院改革具有重要的示范意义。

　　根据十八届三中全会《决定》提出“完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”的要求，可以预期，合议制改革将全面推行。但如同司法去地方化、去行政化等改革一样，合议制改革的方案需要更明确、具体、可操作，特别是必须指向彻底的审判独立。

　　现有的主审法官制虽然一定程度上提升了司法的独立性，更接近“权责统一”，但缺陷也相当明显。它在减少合议庭虚置的同时，也为案件审判增加了新一层的“领导”。在主审法官负责制下，合议庭除了要受院、庭长的“领导”，还要接受审判长（主审法官）的“领导”，无法平等、独立地享有审判权。为了保障审判独立，司法本应去行政化，但现实体制却挤压出增加行政化的解决办法。这显然并非最好和最终的解决之道。

　　因此，未来的合议制改革，必须以保障每个法官的独立审判权为目标，完善合议庭评议与表决规则，以实现案件繁简分流、扩大简易程序适用、取消院庭长批案制、废除审判委员会制度、取消案件请示制度、优化错案追究制、完善法官遴选机制、提供高薪等司法职业保障、实行法官单独职务序列管理等为配套，从根本上消除合议庭运作的行政化逻辑，保障合议庭和独任法官独立行使审判权，不受任何组织和个人的干预。

　　——开展陪审制改革试点

　　陪审制是实现司法民主最主要的形式。自2004年《关于完善人民陪审员制度的决定》实施以来，全国人民陪审员参加审理案件共计803.4万人次，2012年参加审理案件人次达到2006年的3.8倍。全国人民陪审员参加审理案件总数达628.9万件，其中刑事案件176.4万件、民事案件429.8万件、行政案件22.7万件。但长期以来，人民陪审员“陪而不审”，导致制度流于形式。陪审制存在的问题还表现为：在制度层面，陪审员选任资格过高，任职年限固定化，参与审理案件范围不明确，审理权限模糊，裁决不具有权威性，考核设置不合理，保障制度缺失等；在实践层面，民众及陪审员参与司法的积极性低，陪审员选任精英化，权责不明，专职从事调解等工作，待遇经费无保障等。

　　2013年，陪审制工作首先着力于扩大规模。5月，全国法院陪审工作电视电话会议提出，争取两年内各级法院陪审员数量增至20万。10月，周强就2004年《关于完善人民陪审员制度的决定》实施后人民陪审员工作情况向全国人大常委会作工作报告，并提出加强组织领导、扩大队伍数量、加强培训工作、健全参审机制、扩大宣传力度等举措。11月，十八届三中全会《决定》要求“广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。”此举有可能促进真正的司法民主。12月，最高法院要求北京等10个省市部分中级法院和基层法院进行人民陪审员制度改革试点，内容包括扩大陪审员选任范围，落实随机抽取原则，扩大陪审案件范围，保障陪审员阅卷权、参审权、异议权，健全合议庭评议规则，特定类型案件引入专家陪审员，加强陪审员培训，建立经费保障标准及其定期调整机制等。落实随机抽取原则、引入专家陪审员等做法或可产生积极效果。

　　陪审制改革的地方探索亦稍有成效。例如，上海、福州等地法院早已引入专家陪审员，参与审理知识产权、涉外民商事等专业性较强的案件，弥补了法官专业知识的不足；南京市江宁法院启动大合议庭改革，以1名法官与4名陪审员组成“5人制”合议庭、2+5组成的“7人制”合议庭审理案件，旨在通过提高陪审员在合议庭中的比例以提升其对案件的影响力。宁波市江北法院在民商案件审判中试点“大陪审”制，实行案件事实认定权与法律适用权相分离，赋予人民陪审员事实认定主导权。

　　上述举措有助于发挥陪审员的参审功能，一定程度上缓解了既有的制度缺陷，“陪而不审”等问题也略有改观。但相关方案仍未系统、深入地直面问题，难以从根本上保证陪审制真正发挥作用。为此，我们全面总结和借鉴与检察系统合作在四川广安深化人民监督员制度改革的经验教训，提出陪审制的基本改革思路：

　　1.人民陪审员的选任应平民化，尽可能具有广泛性、代表性、社会性、群众性。以自荐为基本选任方式，可以有效解决人民陪审员参与审理的激励机制问题，从而保障人民陪审员参与审判的积极性。理论上，凡年满22周岁的公民申请，皆可进入陪审员数据库。审理案件所需的陪审员从数据库中随机抽取。

　　2.根据需求设定陪审制的适用范围，目前可暂定为可能判处10年以上有期徒刑或社会影响较大的刑事案件。未来可在司法资源允许的条件下，增加适用的案件类型。

　　3.完善陪审员的参审程序。第一，取消对人民陪审员的培训，参照英美法国家对陪审团进行指示的方式，制作关于陪审员权利义务、履行职责要求的简明指引；第二，实行事实问题与法律问题的分离，人民陪审员参与审理的范围限于事实问题；第三，审理过程中无正当理由不得更换陪审员；第四，确保陪审员与法官的平等地位；第五，扩大合议庭中陪审员的数量，合议庭原则上由 1名法官和4名陪审员组成，避免职业法官的强势主导；第六，设置合议庭召集人，从陪审员中抽签产生，评议案件时法官最后发言；第七，取消目前“遇有陪审员与法官意见分歧时，要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定并说明理由”的规定，严格以少数服从多数的原则进行表决。

　　4.明确陪审员的履职保障。第一，对陪审员仅提供误工、交通、餐费等基本补贴；第二，取消目前对陪审员考核的规定；第三，强化陪审员的职权保障，陪审员有独立发表意见和独立表决的权利，其履职过程中的言行不受法律追究，陪审员所在单位有义务保障被抽中的陪审员参与审判；第四，为陪审员提供有效的安全保障机制。

　　5.取消陪审率的指标考核机制。是否采用陪审制应当根据案件具体情形和陪审制的适用范围决定，是否发挥陪审制度的真正作用取决于陪审员参与的实质性，而非数量高低。

　　6.引入专家陪审员，参与审理专业性较强的案件。

　　7.未来可在现行司法解释的基础上对陪审制单独立法，立法宗旨应定位为促进陪审员的实质参与。在陪审制有效运行的基础上，可以对陪审团制度进行试点。未来的陪审制可形成陪审团审理和陪审员参审并存的模式。

　　——完善案件考评制度

　　2012年，最高法院下发《关于在全员岗位大培训中开展庭审评查和裁判文书评查活动的通知》后，“两评查”工作大力开展。全国法院共评查庭审27.67万个，裁判文书143.86万份。2013年，该活动继续推行。庭审作为裁判案件最关键的环节，裁判文书作为司法过程的最终结果，两者能够反映法官办案质量，促进法官对庭审言行举止、个人形象以及裁判文书写作和说理的重视。但该活动是行政手段监督司法，强化了上级法院对下级法院的行政性控制。随着裁判文书上网、案件庭审直播的逐步落实，法院内部的“两评查”应予取消，因为公众才是庭审和裁判文书最好的评查者。

　　2013年6月，最高法院下发《人民法院案件质量评估指数编制办法（试行）》，对指标的无量纲化方法和指数的合成方法作了明确规定，旨在方便各级法院科学合理运用评估指数，杜绝“唯指标论”等不良现象。该办法是2011年《关于开展案件质量评估工作的指导意见》出台后第一个有关评估的操作性文件，有助于规范案件质量评估活动。但实践中，这一制度的运作往往弊大于利甚至适得其反。

　　事实上，案件质量评估乃至法院业绩考核制度应彻底反思。首先，案件质量评估体系事实上已成为法院工作的“指挥棒”。在准行政化的法院系统中，无论何种指标体系，都可能基于获取资源的竞争逻辑而引发攀比效应，从而导致不顾司法公正和效率而片面追求指标、甚至造假等现象。其次，案件质量评估体系考核的不仅是法院，还有法官。这种考核往往会干扰法官的正常审判工作，给法官带来负担，从而扭曲法官的司法行为，影响审判独立。最后，案件质量评估指标体系自身就存在各种问题。例如，现有指数及指标难以客观反映司法效果，公众满意度等指标难以获取相关信息；调解率的设定客观上已造成“重调轻判”、强迫调解等问题。

　　因此，案件质量评估乃至法院业绩考核制度并非对司法活动的科学评价。评估司法的最终标准，除公正之外别无其他。在此前提下，诉讼效益和司法效率等可以作为次一级的评估标准。法院不是行政机关，不应通过业绩考核来实现行政化的管理，相关数据应仅作司法统计之用。法官不是“官”，而是行使判断权的“推事”，更无须业绩考核，建议放弃对法官的一切指标式、数字化考评。实现司法公正的关键不在考核，而在加强司法问责、司法保障的基础上不断提升司法的独立性，建立符合司法规律的法官惩戒制度，培育法官的职业道德感和认同感，促使每一个案件都实现公平正义。

　　(三)优化法院职权配置

　　——完善案例指导制度

　　2013年2月，最高法院发布第四批四个指导性案例；11月发布第五批六个指导性案例。自2010年案例指导制度实施以来，最高法院仅发布五批共22个案例，发布频率较低，数量过少。期待最高法院加速发布指导性案例，使之成为主要的常规性工作，并逐渐替代司法解释，成为最高法院指导法律适用、发挥公共政策功能的主要方式。同时，期待其根据《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》的要求，推动裁判文书全面上网，建设全国性的法院案例数据库。

　　与此同时，制度建设的重点应转向指导性案例的适用。指导性案例适用的核心在于明确指导性案例的效力问题。2010年《关于案例指导工作的规定》虽然明确“对于已经发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照”，但何为类似，如何参照，可否引用，违背指导性案例的救济方法等问题，尚无明确规定。

　　目前，最高法院制定的指导性案例适用细则已经成稿，正在征求相关方面意见，即将出台。期待该意见进一步完善案例指导制度，特别是明确指导性案例的适用及效力。我们建议：进一步明确“类似案件”的标准；规定当事人和律师可以引用指导性案例；法院判决可以引用指导性案例所明确的裁判要旨；法官负有适用或不适用指导性案例的释明义务；排除指导性案例的适用须在判决书中说明，并向法院案例指导办公室提交书面报告；应当参照指导性案例而未参照，属于适用法律错误，二审法院可据此改判，亦构成当事人申请再审之法定事由。

　　——推进执行工作机制改革

　　2013年，执行工作机制改革有所推进。1月，全国法院执行案件信息系统升级完成。7月，《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》出台，明确了具有履行能力而不履行生效法律文书确定义务的被执行人将被纳入失信被执行人名单的六种情形。北京、四川、山西等地法院陆续公布了失信被执行人名单。9月，《关于网络查询、冻结被执行人存款的规定》明确法院办理网络执行工作的相应手续与程序，同时最高法院执行局与多家国有商业银行签订备忘录，落实网络查询、冻结、扣划被执行人存款的执行方式。11月，《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》立足于司法公开，要求完善执行信息查询系统，对重大执行案件的听证、实施过程同步录音录像，向公众公开失信、限制出境、限制高消费被执行人名单信息，与社会诚信体系对接，推进执行信息全面公开。

　　上述举措有助于规范执行工作，强化执行手段。多年以来，尽管执行工作机制改革措施不断推出，但“执行难”和“执行乱”问题仍未能有效解决。这表明，执行改革是一项系统工程，只是工作机制和工作方法的改进，甚至是执行分权，也难以彻底摆脱困境。解决问题必须从根本和深层入手。“执行难”问题，除强化执行措施、完善执行程序、督促被执行人自觉履行外，更应放在司法体制性改革的整体中解决，推进深层的司法体制改革，实现司法独立，保障司法公正，甚至还可能需要政治体制改革的支撑。“执行乱”问题，则须置于化解全方位、体制性腐败的整体对策中予以解决。

　　——完善国家赔偿制度

　　12月底，最高法院颁布《关于人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的规定》，明确了质证程序的适用范围，对侵权事实、损害后果及因果关系等有争议，经书面审理不能解决的国家赔偿案件，适用质证程序审理；强调公开质证原则，规定除涉及国家秘密、个人隐私或法律另有规定的以外，质证应当公开进行；规范质证的程序事项，对组织质证主体、参加质证人员、质证通知、准备、内容、顺序、记录、延期、效力等作出规定；细化举证责任分配内容，坚持赔偿请求人、赔偿义务机关对其主张的有利于自己的事实负举证责任的原则，并根据国家赔偿案件的特殊情形规定赔偿义务机关的特别举证责任；确立举证时限制度，规定举证期限、延期举证及逾期举证的法律后果；坚持证据裁判规则，规定未经质证的证据不得作为认定案件事实的依据。

　　该规定旨在贯彻司法公开原则，有利于规范法院赔偿委员会审理国家赔偿案件的质证程序，保障赔偿请求人和赔偿义务机关平等参与、知情表达等权利。但是，除了完善质证程序外，还需关注国家赔偿案件“立案难”、“执行难”等突出问题，赋予公民更多、更科学、更完善的救济途径，进一步提高赔偿标准，扩大赔偿范围，改进国家赔偿委员会的组织架构和职能，进而推行根本性的体制改革，才能落实国家赔偿制度，严防并减少赔偿案件的发生。

　　此外，2013年1月，《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》要求各高级法院确定1至2个中院开展试点，试点中院确定2至3个基层法院，集中管辖行政诉讼案件。这一机制性改革可以在独立的行政法院体系设立之前，通过转移管辖权的方式，一定程度上防止地方干预。

　　5月，最高法院透露，在2012年《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》的基础上，探索建立专职调解员制度。其初步设想为：由调解能力较强的法官或法官助理专任专职调解员，以解决“调审不分”、“强制调解”等问题。这一思路的方向基本正确，但应同时引入民间调解组织和社会力量，以尽可能不过多占用有限的司法资源。

　　相关链接：
　　《中国司法改革年度报告(2013)》首发1

　　原文链接：
　　http://dy.163.com/article/T1399272579155/9TJ3KHHU0513008L.html