王甫律师-我辩护

中国司法改革年度报告(2013)

北京理工大学司法研究所

执笔：徐昕 黄艳好 汪小棠
 

　　引言
　　一、综合性改革
　　——提升司法的独立性
　　——废除劳动教养制度
　　——行政诉讼法首次大修
　　——健全冤假错案防范机制
　　——司法解释制度的反思与改革
　　——完善未成年人司法制度
　　二、法院改革
　　(一)提升司法公信力
　　——推进司法公开
　　——改进司法作风
　　——改善法官和律师关系
　　(二)健全审判权运行机制
　　——推进合议庭制度改革
　　——开展陪审制改革试点
　　——完善案件考评制度
　　(三)优化法院职权配置
　　——完善案例指导制度
　　——推进执行工作机制改革
　　——完善国家赔偿制度
　　三、检察改革
　　——深入推进反腐体制变革
　　——试点检察官办案责任制
　　——强化侦查违法行为监督
　　——强化民事诉讼检察监督
　　——加强刑事申诉检察工作
　　——加强检察队伍建设
　　——推进检务公开
　　四、司法行政改革
　　——改进法律援助
　　——开展循证矫正试点工作
　　——加强律师行业管理
　　结语 司法改革的顶层设计
　　(一)五对关系
　　——司法改革的战略安排
　　——司法独立
　　——司法审查
　　——优化司法职权配置
　　——司法最终解决
　　(二)六个保障
　　——职业保障
　　——经费保障
　　——公正保障
　　——效率保障
　　——民主保障
　　——弱者保障
　　(三)五项策略
　　——分级分层，先易后难
　　——司法改革的去政治化
　　——从内部入手，尤其从法院自身做起
　　——凝聚动力
　　——提高法律人的素质

　　引言

　　2013年，决定未来十年中国司法改革方向的一年。

　　尽管推进司法公开、防范冤假错案等司法改革举措小步前行，更新一轮的司法改革规划正在起草，但整体上观望气氛明显，都在等待中国共产党十八届三中全会的定调。

　　11月，十八届三中全会召开。会议作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》），超越既往以经济改革为主题的局限，对全面深化改革作出总体布局。法治建设被大力强调，体现了法治改革优先的战略。

　　《决定》以建设公正高效权威的社会主义司法制度为目标，强调审判检察独立、健全司法权力运行机制、建设司法民主和完善人权司法保障，为深化司法改革指明了方向。未来十年的司法改革将因此打开空间，在司法的去地方化、去行政化方面推行某些提升司法独立性的实质性改革。根据《决定》精神，中央将对新一轮司法改革进行全面部署，出台具体的指导性意见，法院、检察院、公安、司法行政等部门也将制定本部门的改革纲要。具体而言，推动司法机关人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，建立符合职业特点的司法人员遴选及分类管理制度，是提升司法独立性的关键；改革审判委员会制度、完善主审法官、合议庭办案责任制，是保障司法权力有效运作的基础；推进司法公开，完善陪审制、人民监督员制度，旨在为司法增添民主的因素；加强律师执业权利保障，强化错案追究、冤案防范机制，是人权司法保障的基本要求。以上改革思路与举措与历年《中国司法改革年度报告》的建言多有契合。如果落实，中国司法改革将有较大进展。

　　但改革深化的阻力依旧存在。司法的去地方化、去行政化必将受到来自地方党政、司法部门等既得利益集团的阻碍，这种阻碍将成为落实《决定》所面临的最大挑战；《决定》指明的改革方向，仍需具体实施方案；《决定》提供的司法改革框架仍较粗略，不够全面到位，呈现出过渡性特征。尽管决策者已认识到问题所在，强调审判独立，并明确了司法去地方化、去行政化的思路，但司法独立仍然是中国司法改革乃至政治体制改革必须直面的关键问题，对于实现法治中国的理想图景至关重要，是法治的底线，必须面对。

　　鉴于上述原因以及多年改革的经验教训，新一轮司法改革亟需顶层设计。缺乏顶层设计的司法改革，尤如失去航标的行船，免不了出现改革的短视、肤浅、重复、相互冲突乃至方向偏差等种种问题，最终导致各项改革举措或难以开展，或实效有限，或丧失意义，甚至是法治倒退。因此，司法改革既需凝聚自下而上的动力，亦需系统建构，通盘考虑。

　　一、综合性改革

　　——提升司法的独立性

　　2013年，继十八大报告提出“确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”后，十八届三中全会《决定》再次提出“确保依法独立公正行使审判权检察权”。尽管《宪法》早已明确规定审判独立和检察独立，但这一轮强调似乎有下大力气落实宪法、提升司法独立性的准备。

　　在强调确保审判独立和检察独立的基础上，《决定》明确了司法去地方化、去行政化的改革方向和具体措施。司法去地方化的举措包括：改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。司法去行政化的措施包括：改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责；明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系；建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。

　　最高法院因势利导，围绕审判独立作足文章。4月，最高法院提升司法公信力专家座谈会上，与会专家畅谈司法独立。6月，全国高级法院院长座谈会上，最高法院院长周强要求“各级法院要敢于排除各种干扰，建立健全保障人民法院依法独立行使审判权的机制，完善指定管辖、提级管辖和集中管辖等制度，继续健全执行联动威慑机制，克服地方和部门保护主义。”10月，“审判独立”更被频繁提及：12日，最高法院刑三庭戴长林庭长称，防范冤假错案要确保依法独立行使审判权；14日，第六次全国刑事审判工作会上，周强强调要建立健全保障人民法院依法独立公正行使审判权的机制；17日，在中国审判理论研究会上，最高法院常务副院长沈德咏要求确保法院在党的领导下依法独立公正行使审判权；25日，《关于深化司法公开、审判权运行机制改革的试点方案》下发，要求确保独任法官、合议庭及其成员依法公正、独立行使审判职权；28日，《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》公布，以罕见的强硬表达要求坚决贯彻审判独立的宪法原则，“坚决抵制各种形式的地方和部门保护主义，坚决排除权力、金钱、人情、关系等一切法外因素的干扰，不断健全保障人民法院依法独立公正行使审判权的制度机制，坚决维护宪法法律的尊严和权威”。法院高层对审判独立的反复强调，表明法院系统已有深入推进改革、确保审判独立的决心，这在某种程度上有助于加强法院系统内部合力，排除外在干预。但“审判独立”不可能通过理念的反复强调得以实现，而必须从根本出发，推进体制性改革。同时，确立审判独立，更应从法院内部做起。

　　较之法院，检察机关并未着力强调检察独立。5月，省级院新任检察长培训班学员座谈会上，曹建明要求，要深入研究坚持党的领导与依法独立公正行使检察权的有机统一、依法独立公正行使检察权与遵循司法规律的有机统一等重大问题，带动整个检察改革的全面深入推进。7月，大检察官研讨班上，曹建明再次重申了上述要求。12月，最高检下发《检察官办案责任制改革试点方案》，以保障检察机关依法独立行使检察权为目标。

　　尽管《决定》明确了提升司法独立性的改革方向，法院系统也已有所作为，但改革的全面启动仍有待具体方案的出台。以司法的去地方化为例，鉴于司法的地方化是实践中影响司法公正的最主要因素，提升司法独立性的首要任务即让司法摆脱地方党政的影响。主要思路包括：

　　1.司法系统的人、财、物与地方脱钩。《决定》指出，“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。此举被媒体报道为“法院垂直管理”，引发了上级法院对下级法院行使管理职能、甚至司法中央集权的误解。实际上，上下级法院的关系只是审级监督关系，人、财、物的纵向化管理仅涉及司法行政及辅助事项。这种模式并非强化上级法院对下级法院的行政控制，而是指法官和法院院长的人事任免权由法院系统设立的法官遴选机构行使，而非地方安排。尽管《宪法》规定了地方各级法院对产生它的国家权力机关负责，但现行的法官任免制度主要源于《法官法》第11条的规定，即院长由本级人大选举和罢免，审判员由本级人大常委会任免。因此，法官人事任免权的改变，并不直接违反《宪法》规定，只需对《法官法》进行适当修改；而该法修订已纳入全国人大立法规划。当然，司法人事管理的去地方化从根本上仍涉及宪政框架的改变，这是从根源上消解司法地方化的重要途径。《决定》尚未触及司法官由地方人大任免的问题，这是否会为地方干预司法留下制度空间，尚待观察。

　　2.司法经费由中央财政统一负担。根据《决定》，地方各级法院、检察院的经费将由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。从长远而言，司法经费由省级行政区负担仍只是一种过渡，未来应尽快统一由中央财政负担。

　　3.司法官遴选、任免、升迁、惩戒由司法系统设立的专门委员会决定，人大常委会依宪法对司法官的任免仅作为程序性要求。根据《决定》“建立符合职业特点的司法人员管理制度”的要求，法院、检察院将建立初任法官、检察官统一招录、集中培训、基层任职、有序流动、逐级遴选的机制，建立选拔律师、法律学者等专业法律人才担任法官、检察官的机制，区分级别设置不同的任职条件，实行法官、检察官逐级遴选制度，成立吸收社会人士参与的法官、检察官选任委员会、惩戒委员会。统一的司法委员会或可优先考虑，司法委员会设三级，可适当吸收人大代表、政协委员、律师和学者参与。

　　4.地方党政与政法委不干预个案。个案干预违反了宪法关于审判独立的要求，且毫无必要。许多案例证明，地方党政、政法委在对个案的干预中，容易形成偏见甚至成为一方“当事人”。同时，个案干预极易滋生寻租空间，产生腐败问题。而且个案干预经常发生错误，造成冤假错案，严重损害党政权威与司法公信力。2013年12月，江西省纪委、组织部、委政法委联合下发《关于党政领导干部支持司法机关依法独立办案的若干规定》，明确规定党政领导干部不得利用职务便利和影响，插手、干预司法机关执法办案活动，违反规定的，将对相关党政领导干部实行问责。该规定的出台有利于为独立司法创造良好环境，但党政不干预个案，还应尽早在立法上明确，并通过具体完善的制度予以保障和落实。

　　5.探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，从横向打破司法管辖与行政辖区的重叠，为削弱地方干预司法构建管辖屏障。具体方案的设计，应以削弱地方党政影响、方便当事人诉讼、充分利用司法资源、提高司法效率等为主要考量因素，结合案件数量、人口分布、交通条件等实际情况，对法院进行适当合并或重新划定管辖范围。第一，重点应放在高级法院，因为它是“事实上的终审机构”，绝大多数案件到此终结。可借鉴人民银行大区制改革的经验教训，对高级法院进行适当撤并。例如，河北、北京、天津可设置一个高级法院。第二，根据案件数量、地理位置等因素，适当合并部分地理位置相邻的中级法院，并适当划分司法辖区的范围。第三，主要根据案件数量，适当合并部分基层法院，原基层法院可作为新法院的派出法庭。第四，对于行政案件、跨地区的民商事案件或当地审理可能受到不当影响的案件，可通过异地管辖或提级管辖的方式审理。最后，必须高度注意，与行政区划适当分离的司法管辖制度，重在“适当”分离：一方面涉及宪法框架的改变，难度大；另一方面，必须以确实必要为前提，原则上不应给当事人增加不便，因此决不能为分离而分离，为撤并而撤并。

　　6.设置专门的行政法院。行政法院系统分三级，最高行政法院内设于最高法院，初审法院和上诉法院与行政区划分离。行政审判的范围应不断扩大，尽快扩展到抽象行政行为。《决定》提出深化行政执法体制改革，一定程度上试图强化行政执法权，而对行政执法的监督强调不足，尤其是未明确司法对于行政行为的全面审查机制。未来行政法院可逐渐发挥司法审查功能，落实《决定》“维护宪法法律权威”的要求。

　　——废除劳动教养制度

　　2012年，废除劳教还是个敏感词；2013年上半年，许多人还在肯定劳教发挥过重要作用，不少官员甚至法学家仍然认为劳教制度只宜改不宜废；而十八届三中全会《决定》明确提出，“废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。”12月28日，全国人大常委会审议通过国务院关于提请废止劳动教养制度的议案，并发布决定正式宣布废止劳教制度。根据决定，劳教制度废止之前，依法作出的劳教制度的决定有效，在劳教制度废止后，对正在被依法执行劳教的人员，解除劳动教养，剩余期限不再执行。至此，1957年“肃反运动”背景下产生并延续56年之久的劳教制度终被废除。

　　多年来，为推倒劳教制度的“坚墙”，社会各界不断呼吁，许多民众努力争取，甚至付出了自由的代价。最后一根稻草是近年来的若干影响性案件，特别是2012年的唐慧案和以任建宇、彭洪、谢苏明、黄成城、戴月权、方洪为代表的重庆系列劳教案。

　　劳教制度，未经法律的正当程序，剥夺公民人身自由最多长达4年，且可重复劳教。这明显违反《宪法》、《立法法》、《行政处罚法》等上位法的规定，并与中国政府签署的世界人权公约相背离。在实践中，劳教制度更是被频繁滥用，沦为地方党政打击上访人员和压制言论自由的“维稳”工具。因此，“废止劳教”的决定一出台，便得到各界肯定，成为近年来一项重大的法治进步。

　　2013年3月起，各地已基本不再适用劳教制度。9月，广东的劳教人员就已全部解散。十八届三中全会《决定》作出后，上海等地也宣布收教人员全部解散。但早在年初中央政法委宣告劳教暂停适用后，替代性处罚的问题就开始出现。寻衅滋事罪、非法经营罪等口袋罪的适用率上升，行政拘留甚至刑事拘留的数量增加，收容教育、收容教养等制度依然存在。吴虹飞、杨辉等人“刑拘转行拘”的现象也应运而生，这显示了执法机关利用制度空缺的“实践智慧”。由此可见，废除劳教只是法治征程中的一小步。不断完善制度改革，把权力彻底关进笼子里才是关键。因此，必须密切关注违法行为矫治、社区矫正等后续制度安排，收容教育、收容教养等“大劳教”的废除也应尽快提上议事日程。

　　屡教不改而又不构成犯罪的人员，还包括目前适用强制戒毒、收容教养、收容教育等强制措施的人员。但任何限制人身自由的措施，均应遵循有关国际公约和我国立法的标准，即剥夺人身自由必须由法律规定，并严格遵守法定条件和程序。故若违法行政矫治法出台，其制度的程序设计必须以法律的正当程序为基准，适当简化，至少应当包含司法决定、程序公开、当事人参与、申辩、质证、上诉、委托律师帮助等关键要素。轻微违法行为可适用治安管理处罚，其他违法行为可借鉴国外早有成型的保安处分和轻罪制度。但轻罪制度意味着从“违法者”向“犯罪人”的身份转变，关涉行为人的基本人权，因此是否采用须充分论证。

　　社区矫正制度已有一定实践基础，但仍需发展完善。该制度自2003年开始局部试点，2009年《关于在全国试行社区矫正工作的意见》出台后全面试行。但由于制度缺位、重刑主义传统根深蒂固、社区发展极不成熟、司法行政部门推进力度不足、基层司法所工作不到位、民间组织发育不良、参与社区矫正的民间团体和志愿者不多、民众对社区矫正的认可度和积极性不高等原因，社区矫正总体发展水平较低。未来应立足中国实际，借鉴国外经验，如澳大利亚的个性矫正模式、荷兰未成年人矫正的会商模式、美国成熟社区中的自治模式等，构建由司法行政机关主导、社会团体积极参与的一体化社区矫正工作体系，注重限定矫正对象的范围，保障受矫正人的人权，并尽快制定《社区矫正法》。

　　——行政诉讼法首次大修

　　2013年12月，《行政诉讼法修正案草案》提请人大常委会审议，并于12月31日至2014年1月31日公开征求意见。这是自1990年10月行政诉讼法实施以来首次启动大修，是基于行政诉讼司法实践的迫切需要，是试图克服行政诉讼“立案难、审理难、执行难”等问题而采取实施的重要举措。

　　修正案草案新增23条、修改36条、删4条，对行政诉讼受案范围、当事人、案件管辖、证据制度、起诉期限、执行措施等方面均进行了重大修改。草案明确行政机关不得干预、阻碍法院受理行政案件；扩大了行政诉讼受案范围，进一步明确列举具体行政行为的情形，将涉及土地等自然资源所有权或者使用权、农村土地承包经营权、支付最低生活保障待遇等行政纠纷纳入受案范围，在对具体行政行为提起诉讼时，可一并请求对规章以下的规范性文件进行审查；规定当事人可以“口头起诉”，行政诉讼可以调解；确立诉讼代表人制度、第三人制度，明确原、被告的主体资格，将原告资格限定为同被诉的行政行为有法律上的利益；完善级别管辖、地域管辖，规定高级法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖一审行政案件，中级法院管辖对县级以上地方政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；强化受理程序约束，明确法院相应的责任；完善证据制度，明确被告逾期不举证的后果、原告的举证责任和证据的适用规则，完善被告的举证制度和法院调取证据制度；强化执行措施，规定法院可以将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况公告，并拘留行政机关有关的直接责任人员；细化审判监督条款，加强检察院对行政诉讼的监督等。

　　该草案在立法定位、行政诉讼受案范围、当事人主体资格、执行措施等方面有实质性改变，进步较大，但仍有改进的空间。例如，应进一步扩大行政诉讼受案范围，将更多的抽象行政行为纳入审查；在提高级别管辖、扩大地域管辖选择范围的基础上，最高法院设立定期更换法官的巡回行政审判庭，最终设置专门的行政法院。此外，草案目前还处于提交审议阶段，其中进步之处多大程度上能真正上升为立法，仍悬而未决。从根本而言，行政诉讼存在的痼疾需通过司法体制改革，尤其是强化司法独立来化解，其中还关涉政治体制改革的推进。

　　——健全冤假错案防范机制

　　2013年，在新刑诉法实施和高层强调“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的背景下，冤假错案的纠正与防范再次得以重视。周强自3月担任最高法院院长后，便着力推进司法公开与冤假错案平反工作。5月，沈德咏发文称，“要像防范洪水猛兽一样来防范冤假错案，宁可错放，也不可错判”，以此表明最高法院防范冤假错案的决心。在高层的大力推动下，浙江张氏叔侄案、福建吴昌龙案、河南李怀亮案、浙江萧山案等多起陈年冤案得到平反，不少重大疑案亦进入复查、再审程序。

　　8月，中央政法委出台《关于切实防止冤假错案的规定》，旨在规范侦查、审查起诉、审判等执法司法环节，力图防止冤假错案。具体要求包括：侦查机关实行讯问全程同步录音录像，提交案件的全部证据，排除应排除的证据；审判机关严格落实证据裁判、疑罪从无原则，实行严格证明标准；不能因舆论炒作、上访闹访、“限时破案”、地方“维稳”等压力而作出违法的裁判和决定；切实保障律师权利；建立健全权责一致的办案责任制和法官、检察官、警察对办案质量终身负责制；明确冤假错案的认定标准、纠错启动主体和程序，建立健全冤假错案的责任追究机制。

　　该规定的出台对防止冤假错案有一定的积极意义，办案质量终身负责制强化了司法问责的刚性，重申疑罪从无、无罪推定原则，有助于转变司法人员有罪推定和片面追求破案率、批捕率、起诉率、定罪率等指标的不良观念。但该规定有关支持各政法机关独立负责、协调一致开展工作和协调案件的规定，实质是对地方政法委“协调”下“联合办案”的认可，不利于保障检察独立和审判独立，而所谓“一般”不对案件定性和实体处理提出具体意见，仍为个案干预和“定调”留下了空间。诸如此类的规定、文件也并非制度化的长效机制，局限明显，往往会随着高层关注点的转移，而逐渐在实践中被搁置、淡化。

　　为落实上述规定，“两高”先后出台了防止冤假错案的具体意见。9月，最高检下发《关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》，强调坚持依法独立公正行使检察权，在特别重大贿赂案件保障律师会见权，对可能判处死刑案件须坚持最严格证据标准，涉及命案等重大复杂案件要与侦查机关协商并介入现场勘查，并建立健全检察官办案质量终身负责制。11月，最高法院发布《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》，将尊重和保障人权、依法独立行使审判权、程序公正、审判公开、证据裁判作为防范冤假错案工作必须坚持的五大理念，要求改变“口供至上”做法，强化证据审查，明确案件审理过程中应以庭审为中心，严格证据审查判断，合议庭成员共同对案件事实负责，承办法官为案件质量第一责任人。上述两个文件是对中央政法委规定的细化和落实，相关举措更具针对性和可操作性，对于防止冤假错案有一定的作用。

　　尽管冤假错案的平反工作有所成效，中央政法委和“两高”也分别出台了相关文件，但这还远未触动司法体制。从根本而言，只要冤案生产的机制没有根本性改变，司法问责缺乏刚性，司法责任清晰所要求的前提——司法独立未确立，就很难真正坚持并实现有错必纠。因此，防止冤假错案，不仅需要真正落实疑罪从无、无罪推定原则和非法证据排除规则，需要完善律师在场、同步录音录像、证人作证、警察出庭、口供补强、司法令状、审级监督、司法问责、案件质量管理等配套制度，更需要从根本入手，彻底改变司法的体制性弊端：赋予公民沉默权；切实保障律师的权利；弱化警察权并对其进行强有力的监督；恰当定位检察权，实现从监督向制约职能的转变；保障法院独立审判，法官只服从于法律，任何组织和个人不得以任何理由干预审判。

　　广受关注的聂树斌案是官方防治冤假错案诚意与力度的试金石。1995年，21岁的聂树斌被河北高院以强奸罪和故意杀人罪判处死刑；2005年“真凶”王书金落网，供认奸杀康菊花。聂母奔走呼号。2007年最高法院要求河北法院重审聂案。但已过七年，申诉人的律师仍未获准阅卷。2013年9月，王书金二审被判死刑引发公众忧虑，聂案的伸冤大门可能因此关得更紧。即使王书金的供述有不一致之处，也不能排除王作案之可能，供述与证据有一定的矛盾很正常，而王最初供述很自然，未发现外部影响，且供述某些重要情节与现场一致，作案手法相似。由于证据薄弱，即使没有真凶落网，聂案亦应依法重审，目前最紧要的是让律师阅卷，如符合条件，法院应尽快启动再审程序。

　　——司法解释制度的反思与改革

　　2013年初“南周事件”后，言论自由的管制日益严格。8月，打击网络谣言运动席卷中国。仅8月20日到31日，湖北某地就刑事拘留5人，行政拘留90人。网络“大V”“秦火火”、周禄宝、傅学胜、新快报记者刘虎先后被拘，“薛蛮子”因嫖娼被央视“示众”。由于政治性强、目的功利、举措失当、打击面广等原因，“运动化司法”必然出现偏差，从公开报道的许多案件中可以看出“运动化司法”存在打击过严、处罚不当等问题。例如，河北女子赵某因询问“是否发生命案”被拘；发布“狼牙山五壮士是土八路”的男子张某在广东被拘；安徽砀山警方拘留把车祸死亡人数10人说成16人的于和玉；湖北十堰拘留一名把车祸死亡人数3人说成7人的网友。

　　为了配合这场运动，9月，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》迅速出台。该解释加剧了网络“恐惧症”，遭到激烈批评。很快“500转刑拘第一案”暴露了这一解释的不合理。甘肃张家川初三学生杨辉因发微博质疑该县一男子非正常死亡案件有内情被刑拘案，在舆论的影响下迅速了结，杨辉被释放，张家川公安局局长白勇强因行贿被调查。

　　事实上，“两高”解释不仅对构成诽谤罪的“情节严重”要求极低，而且对可公诉的诽谤罪作了超越立法的扩大解释，即所谓“严重危害社会秩序和国家利益”的七种情形。该解释还规定利用网络实施的寻衅滋事犯罪，将网络空间推定为公共场所，突破立法的明文规定，违反罪刑法定原则，扩张了寻衅滋事罪的适用范围。

　　该解释削弱了《宪法》第35条规定的公民言论自由权，以及第41条赋予的公民监督权（对国家机关和国家工作人员提出批评、建议、申诉、控告、检举的权利），有违宪之嫌，公民可依《宪法》第41条、《立法法》第90条向全国人大上书，提出合法性审查。法律保护的言论自由，包括不当言论的自由；不当言论只能依法律的明文规定处罚，而非通过司法解释加以限制甚至入罪。谣言应当打击，但必须依法打击，不能扩大化、运动化。突破法律的明文规定，对可公诉的诽谤罪作扩大解释，以寻衅滋事罪惩治网络谣言，是对公权的肆意滥用，其危害远甚于谣言。

　　由此一例可见，中国特色的司法解释制度亟需反思进而改革。尽管该制度旨在解决立法规定和立法解释粗糙、法官能力不足、判例制度缺位等问题。但长期以来，我国的司法解释一直存在越权解释、解释主体多元、形式混乱、制定程序简略、撤销监督机制缺位等问题。

　　未来的司法解释制度改革应遵循以下思路：第一，尽快制定《司法解释法》或在《立法法》中就司法解释作专章规定，严格规范司法解释的制定、发布等程序，建立司法解释的审查和撤销机制，对有违宪法和法律的现行司法解释及时清理。第二，统一司法解释主体和解释形式，尽快取消检察机关的司法解释权，司法解释权应统一由法院专门行使。第三，大力发展案例指导制度，公布更多的指导性案例，大力推进各级法院的裁判文书公开，尽可能通过具有参考意义的案例解释法律适用或司法程序问题，减少司法解释“立法”之必要。第四，在保障立法科学性、可操作性的基础上，建议全国人大常委会设立专门的法律解释机构，加强立法解释，减少制定司法解释的必要性。第五，最终取消司法机关制定“立法性”司法解释的权力。

　　——完善未成年人司法制度

　　未成年人司法制度的完善一直是司法改革尤其是地方改革试点的重要内容。2013年，最高法院将2006年开始的未成年人案件综合审判庭试点中级法院扩大至49家。2014年初，最高检下发《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》, 进一步完善和细化检察机关办理未成年人刑事案件的程序，强调省级、地市级检察院和未成年人刑事案件较多的基层检察院应设立独立的未成年人刑事检察机构。地方司法机关的探索也值得关注。例如，上海、天津等地全面推行未成年人犯罪记录封存制度；北京成立全国首家高级法院未成年人案件审判庭，检察机关试行涉罪未成年人附条件不起诉；河南公检法联合下发《关于办理未成年人犯罪案件实行非羁押诉讼的规定(试行)》；昆明中院尝试对未成年人尽量避免使用监禁刑；成都中院落实合适成年人在场制度；广州中院首开未成年人案件判前司法联席会，等等。

　　经过地方法检多年的探索，各地的监护人或合适成年人到场、未成年人刑事案件快速办理、未成年人案件刑事和解、分案起诉、未成年人不羁押风险评估、未成年人轻微犯罪记录有条件封存或消除等制度已基本成熟，应尽快立法，上升为法律。而对于未成年人刑事案件社会调查、对不捕不诉的未成年犯罪嫌疑人加强跟踪帮教等制度，则应与近年来不断完善的社区矫正制度和安置帮教工作相结合，加快试点和改革的步伐。

　　完善未成年人司法制度同样需要关注和保护未成年被害人。2013年3月，北京法院首试视频保护措施保障未成年被害人。10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发布《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》。该意见在中国未成年人保护法律体系中首次规定“儿童利益优先原则”，明确对性侵害幼女、“校园性侵”、组织和强迫未成年人卖淫等犯罪行为进行严厉惩处，对在教室等场所当众猥亵等行为加重处罚，并强调未成年人信息保护，避免对未成年被害人造成“二次伤害”，为未成年被害人构建起三重保护网络。

　　未来还应进一步完善未成年被害人法律援助制度，法定代理人代为出庭陈述意见机制，加大民事赔偿和刑事被害人国家补偿的力度，并完善刑法相关罪名的规定。例如，废除嫖宿幼女罪，修改强奸罪条款，明确规定与不满十四周岁的幼女发生性关系，构成强奸罪，判处有期徒期5年以上，情节严重者可判处死刑。

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