王甫律师-我辩护

中国司法改革年度报告(2013)

北京理工大学司法研究所

执笔：徐昕 黄艳好 汪小棠
 

　　结语：司法改革的顶层设计

　　2014年，中国司法改革即将开启新的征程。

　　过去一年，最高人民法院院长周强履新，以习近平纪念八二宪法三十周年讲话为依据，以司法公开和防范冤案等为切入点，以健全审判权运行机制、推进合议制和陪审制改革、完善案例指导制度、强化执行措施、完善案件考评机制、改善法官和律师关系、加强司法队伍建设等举措为配套，力图提升司法公信力。审判独立日益受到重视，“三个至上”等政治性话语淡出人们的视线，“能动司法”、“调解优先”的司法政策被弱化……司法改革朝着符合司法规律的方向小步前行。检察机关加大反腐力度、建立违法侦查行为防范机制、加强刑事申诉检察工作、强化民事诉讼检察监督、推进检务公开，沿着既定的计划推进。司法行政部门进一步放宽法律援助范围，开展循证矫正工作试点，加强律师行业管理。劳动教养制度终被废除。

　　十八届三中全会为司法改革揭开了新的一页，指明了未来十年司法改革的方向。2014年初召开的中央政法工作会议上，习近平首次出席并强调，要坚持严格执法、公正司法，积极深化改革，加强和改进政法工作，维护人民群众切身利益；孟建柱就2014年政法工作作出部署，要求以创新社会治理方式、深化司法体制改革、推进科技信息应用、改进政法宣传舆论工作为着力点，深入推进平安中国、法治中国和过硬队伍建设，切实提高政法工作现代化水平。这体现了中央对法制建设、政法工作以及深化司法体制改革的高度重视。但为了更好地贯彻落实《决定》和中央要求，更全面地部署安排新一轮司法改革，进而更有力地推动实质性司法体制改革，必须首要考虑顶层设计，以顶层、整体的视野确保改革在正确的方向上行进。基于此，我们立足于三十多年的司法改革实践，结合具有普遍意义的司法规律，在对中国司法改革进行反思性整体考量的基础上，系统提出司法改革的顶层设计，希望为下一轮司法改革厘清思路。具体方案概括为：五对关系，六个保障，五项策略。五对关系是基础性构架，六个保障是关键性支撑，五项策略则是实现路径。

　　（一）五对关系

　　——司法改革的战略安排

　　司法改革的战略安排，旨在解决司法改革与政治体制改革及社会稳定之间的关系。

　　第一，法治改革优先。司法改革应作为政治改革的切入点优先突破。司法是司法机构及当事人依据程序规则解决纠纷、实现正义的行动。在这个缺乏共识的时代，法治是最基本的共识，而关于司法及其程序规则的共识也相对容易达成。司法改革是法治改革的核心领域，如果司法机构能够有效运行，也就意味着宪政框架基本具备；如果被广泛认同的司法体制及宪政体制得以确立，将有助于保障和推动民主及其他改革。司法作为社会的“稳定器”，可以为这个急剧变动的时代提供一种缓冲机制。

　　第二，谁来设计和组织司法改革？现阶段，司法改革由2003年5月成立的中央司法体制改革领导小组主导。考虑到中国目前的政治架构和司法体制安排，建议由全国人大设立司法改革委员会。司法改革委员会需引入学者、律师等民间人士的参与，且人数不少于一半。司法改革的议题设计、步骤规划、效果评估等公共事务应面向社会开放，广纳谏言，并保证民众能够通过适当的渠道有效参与，从而促进高层与民间的对话。

　　——司法独立

　　司法独立，旨在正确处理司法与党政、地方之间的关系，尤其是司法与党的关系。

　　司法独立是法治的基本准则，司法应独立于任何机构和个人，下级法院应独立于上级法院，法官应独立于法院领导及其他法官，国家应当为此提供组织和经费保障。关于司法与党的关系，在坚持党的领导的前提下，应改善党对司法的领导。1.党不干预个案，这是基本原则。党与司法的关系应定位于政治领导和组织领导。2.改革政法委，中央政法委的职能纯化为党对司法政策的引导（即政治领导），而地方政法委是否有存在的必要，可考察研究。3.改善党对司法的组织领导，建立符合司法规律的司法官遴选委员会，逐步扩大从律师遴选司法官的规模，建立从律师到司法官的司法职业转换机制，党组织对法院院长、检察院检察长等领导干部的考察任免，改为有权推荐人选。4.严格限制法院党组、院领导的权力，充分保障法官的独立审判。

　　——司法审查

　　司法审查，旨在正确处理司法与行政、立法之间的关系，保证依法行政和立法合宪。《决定》提及“维护宪法法律权威”、“要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”，而最好的实现方式就是建立违宪审查机制，保障宪法落实。具体的制度设计包括：1.法院拥有更大的权力全面审查行政行为，包括抽象行政行为。2.建立违宪审查制度，可以设立宪法委员会，或者建立宪法法院。3.法院无需向人大报告工作。法律的制定源于民意，严格执行民意的代议机构制定的法律，就是对民意的负责，故法院服从民意代表机构的最好方式是依据宪法和法律独立、公正地审判，这既是对人大至上的坚持，又是对法治的恪守。

　　——优化司法职权配置

　　优化司法职权配置，旨在正确处理司法机关之间的关系以及司法机关内部的关系。尽管《决定》仍强调司法权力的分工负责、互相配合，但符合司法规律的司法职权配置应注重监督制约，取消“互相配合”。优化配置的举措包括：1.弱化并严格限制侦查权，可建立司法令状制度。2.检察官回归国家代理人的定位，主要承担公诉职能。3.整合检察、纪委等机构的反贪职能，建立统一和独立的廉政公署。4.充分保障律师权利和当事人的诉讼权利。

　　理顺法院内部关系，主要包括：1.废除案件请示制度，上级法院可通过审级监督影响下级法院，下级法院在司法警察、司法统计、案卷管理、信息技术利用等方面配合上级法院的工作，除此之外，上下级法院之间“没有关系”。2.最高法院的功能调整为司法政策引导，大力发展案例指导制，逐渐减少“准立法性”的司法解释。3.理顺法院内部关系，削弱院长、庭长的权力，废除审判委员会，扩大独任审判的适用范围，充分保障合议庭和独任法官的独立审判。4.取消法院数字管理和法官绩效考评制度，相关数据仅作统计之用。如果一定要重视数据，那么最需要重视的是无罪判决率，因为这一比率直接说明法院审判独立的程度。

　　——司法最终解决

　　司法最终解决，旨在正确处理司法与其他解纷机制之间的关系。司法是社会正义的最后一道防线，应确立司法最终解决的原则，树立司法权威。因此，必须改革信访、上诉和再审制度；解决“执行难、执行乱”问题，保障判决执行；发展替代性纠纷解决方式，使民众有更多自主选择纠纷解决方式的机会。

　　（二）六个保障

　　——职业保障

　　司法职业保障，是司法机关正确有效地履行审判、检察职能，司法官依法独立行使职权的必要条件和基本前提。应建立一套科学合理的司法官选任、升迁、惩戒制度，明确司法官享有身份保障、人身安全保障及职务行为豁免权。身份保障，意味着司法官的任免必须符合法定条件，无正当事由，不得免职，不得减少工资待遇，确保司法官不会因正当履行职责而受到不当对待。司法官职务单独系列管理，与行政级别脱钩，薪酬高于公务员。人身安全保障，是为司法官履行职务消除人身安全方面的隐患，满足司法官最基本的人身安全需求。职务行为豁免权，是司法官依法履行职务的行为免受法律追诉、免除法律责任的特权，包括司法官在依法履行职务期间实施的行为和发表的言论不受法律追究的权利，以及司法官对执行与司法职能有关的事务，免负出庭作证的义务。

　　——经费保障

　　司法经费是司法活动的物质基础。司法权能否独立公正行使，关键之一在于能否脱离地方财政控制。司法经费由中央财政单独列支，统一保障，是世界绝大多数国家的通行做法。《决定》提出，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。从长远而言，司法经费由省级行政区负担仍只是一种过渡，未来应尽快制定由省级过渡至中央管理的路线图，统一由中央财政负担。

　　——公正保障

　　严重的司法不公和腐败引发了一个普遍性的疑问：如果司法独立，司法腐败会不会更严重？事实上，司法独立和司法腐败之间并无必然联系。保障司法独立，遏制司法腐败，是两个不同的问题。确立司法独立，要求同时加强司法监督、司法问责和司法保障，从这一角度来看，司法独立不仅不会加剧司法腐败，反而有助于腐败问题的解决。

　　保障司法公正，应做到：1.打击司法腐败，加强司法监督，尤其是充分保障律师和当事人的权利，因为律师和当事人最有监督司法的内在激励。2.全方位促进司法公开，尽快落实审判流程、裁判文书上网、执行信息公开三大公开平台，明确应当公开而不公开的责任，避免公开流于形式，尤其需加快裁判文书网建设，全面公开裁判文书。3.推进案例指导制、量刑规范化、规范法官自由裁量权等改革，尽可能实现同案同判，促进司法统一。4. 以对抗制为基础完善司法程序，对程序违法的制裁更严厉。5. 坚持审判中立，保障当事人平等和对等原则，尤其在刑事诉讼中，杜绝公检法联合办案的现象，严格排除非法证据。6. 从制度上避免冤假错案，加强司法问责，并完善国家赔偿制度。

　　——效率保障

　　“迟来的正义非正义”。提高司法效率和保障司法公正一样，同为司法改革的目标。司法效率旨在解决司法资源的配置问题，其核心是司法资源的节约和有效利用。中国正处于社会转型时期，市场经济迅猛发展，纠纷频发，司法资源供给不足，司法机关面临“案多人少”等难题。因此，效率保障是司法改革顶层设计中不可忽略的维度。

　　提高司法效率，应从以下方面着手：1.大力发展多元化纠纷解决机制，建立健全诉讼与非诉的衔接机制，完善调解、仲裁、行政复议等非诉讼纠纷解决机制，减少司法需求，实现纠纷有效分流；2.科学合理地配置司法资源，完善简易程序、小额诉讼程序，扩大适用范围，简化一审和二审普通程序；3.健全审判管理制度，合理进行案件分流，避免程序运行环节中的拖延；4.充分利用科技手段，节省人力资源，实行便捷的无纸化办公。

　　——民主保障

　　当下中国正处于一个民主匮乏的时代，民众应该拥有更多的民主，包括司法民主。陪审制是实现司法民主最重要的形式。但目前陪审制面临一些亟待解决的严重问题，尤其是“陪而不审”。其根本原因是缺乏对人民陪审员参与并影响审判的激励和保障机制。如前所述，未来应借鉴英美法国家的陪审制和大陆法国家的参审制，立足中国国情，解决“陪而不审”、民众缺乏积极性等中国问题，从制度完善入手，以最大限度地实现司法民主为目标，建立有符合国情的陪审制。

　　——弱者保障

　　弱者保障，即保障司法的可接近性。制度设计和改革举措主要包括：1.完善法律援助制度，降低法律援助的条件，扩大援助范围，提高援助质量，逐步实行法律援助机构与司法行政部门脱钩，鼓励民间法律援助组织的建立和民间资金的介入；2.改革和健全司法救助制度，着重于刑事被害人救助制度的完善，注意与刑事和解制度相结合，将其纳入社会保障体系，合理设置和筹措救助基金，并有条件、分阶段地过渡到刑事被害人国家补偿制度。

　　（三）五项策略

　　推进司法改革的顶层设计，策略是分两步走。五对关系、六个保障是远期理想，但可以从中分解出近期能够逐步实现的现实目标。

　　——分级分层，先易后难

　　究竟是何种困难阻碍司法改革乃至整个国家改革的进行，应具体分析，而不能笼统地遇难而退。面对困难，应当区别对待，分级分层。困难可分为现实的困难、想象的困难，现实困难又可分成不同级别的难度。绝大多数司法改革面临的困难，主要源于利益集团的阻碍，而有些困难只是一种想象。

　　透过司法改革的“体制性障碍”，看到的实为利益集团操控改革的图景。司法独立损害的主要是官员的利益，独立让他们难以操纵司法，甚至可能面临被追究法律责任的现实。不过，司法独立的反对者向来有冠冕堂皇的理由，那就是以社会主义之名，借中国国情之口。实际上，司法独立从来都不是资本主义的专利，社会主义的司法独立完全可以优于资本主义的司法独立。现实国情也恰恰表明中国更加需要通过司法独立来实现公平正义。《决定》强调审判独立，实质上就旨在提升司法的独立性。

　　因此，区别对待，分级分层，先易后难，是推进司法改革的一项重要策略。例如，司法经费由中央保障，或近期难以实现，却可首先实行省级的司法经费统一保障。审判委员会废除前，可限定为顾问功能。关于司法职业保障，可做的更多：建立司法职业转换制度，更多地从律师中选任司法官；司法官单独系列管理，与行政级别脱钩；司法官逐步实行高薪；司法官的升迁与时间挂钩等。又如，法院职权的优化配置，纵向涉及上下级法院的关系，横向涉及不同地域（地区）法院的管辖权安排，法院内部涉及不同机构和人员之间的职责划分。如前所述，这项改革的阻力主要来自于法院自身，看似艰难，实质上只是涉及法院、法官特别是“领导”的利益，因此，只要法院系统尤其是最高法院下定决心，完全有可能逐步实现法院职权的优化配置。按照这一策略，许多问题将迎刃而解。即使在现有的政治和司法体制内，司法改革仍有较大的空间。

　　——司法改革的去政治化

　　司法改革攻坚，“坚”在何处？“坚”，集中体现于司法改革的政治化逻辑。采取去政治化的技术和策略，实现司法与政治的分离，从法律技术的角度推进司法改革，具有广阔的空间。除了社会主义道路和共产党领导的底线外，几乎所有的问题在理论上都可以转化为法律技术问题予以考虑和解决。只要解放思想，转变观念，将因政治化、意识形态化而被视为改革“禁区”的问题转化成司法治理的技术问题，法治司法改革遭遇的困难和阻力将得以有效化解。进而，政法委不干预个案，司法独立，乃至社会主义法治，都可以进行技术化处理。司法改革的去政治化，正是转型中国的司法从无奈现实迈向现代法治图景的重要策略与途径。

　　——从内部入手，尤其从法院自身做起

　　司法独立的彻底实现似乎极其困难，但司法的独立性却是一项具有程度性的指标，近期可以逐渐提升，特别应从内部独立做起。法院和法官经常抱怨受到很多干预，但多数干预其实来自法院系统内部：院庭长和上级法院。地方党政对法官的干预，往往也是通过法院领导来实现。因此，司法改革可从法院和法官的内部独立做起，切实消解司法行政化，提升司法的独立性，上级法院不干预下级法院，领导不干预法官办案。《决定》涉及的改革审判委员会制度、明确各级法院职能定位、规范上下级法院审级监督关系正是实现法院内部去行政化的重要举措。

　　——凝聚动力

　　司法改革要向前推进，需要动力。上有决心，下有信心。但较长一段时期以来，两者皆颇为无力。开放并扩大司法改革的公众参与，有助于明确上层的决心，树立民众对司法及其改革的信心，从而凝聚改革的共识和动力。具体建议：第一，司法改革的公开化，司法改革的文件、咨询报告、改革进程、效果评估等相关信息应透过网络平台等各种方式向社会公开；第二，公众有权全方位参与批评建议、研究咨询、议题设定、意见征集、过程观察、效果评估等司法改革的全过程；第三，破除禁区，鼓励民间司法改革研究和促进相关机构的建立；第四，全国人大设立司法改革委员会，作为国家司法改革的决策机构，吸纳民间人士参与。

　　——提高法律人的素质

　　这是解决问题的基础和长远之策。如果法律人素质不足，再好的制度也难以良性运作。因此，在改革司法制度的同时，必须注重法律人素质的提升。第一，建立科学的司法官职业养成制度，特别是完善司法官的遴选、晋升、奖惩、职业保障和退休制度，培育社会及司法官自身对司法职业的尊荣感，借鉴英美法等国家从律师中选任司法官的做法，建立从律师到司法官的司法职业转换机制。这样的技术性改变对于中国司法生态的改变至关重要。第二，法学教育应作长远规划，彻底变革，实现向法律职业教育的转型。同时，改变司法考试制度，注重法律职业伦理教育，尤其是培养底线的正义理念。法律人的工作涉及到公民的财产、声誉、自由乃至生命，故对法律人的职业伦理要求更高。

　　中国法治已迈过决定方向的十字路口，实现法治与宪政的大势不会改变。当下中国，社会冲突加剧，民众对司法的需求日益增长，“在每一个司法案件中都感受到公平正义”成为民众的首要期待。然而，司法公正欠缺，公信不足，权威失落，多年改革的成效有限，民众对司法及其改革不满的现状，不容乐观。2013年，中国司法改革走过艰辛、努力、收获却不尽如人意的旧航程，又将载着法治中国梦驶向远方。我们期待更新一轮的司法改革能展望理想，立足国情，着眼系统、全面、有效的司法改革顶层设计，在司法的去地方化、去行政化等关键问题上取得突破；我们更期待未来十年的司法体制真正开启改革的破冰之旅，从强化审判独立到确立司法独立，尽快迈向公正、高效、权威、独立的社会主义现代司法制度。

　　原文链接：
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