王甫律师-我辩护

中国司法改革年度报告(2013)

北京理工大学司法研究所

执笔：徐昕 黄艳好 汪小棠

　　三、检察改革

　　2013年，检察机关加大反腐力度，并从试点检察官办案责任制、建立违法侦查行为防范机制、加强刑事申诉检察工作、强化民事诉讼检察监督、加强检察队伍建设等方面推进检察改革。

　　——深入推进反腐体制变革

　　近年来，检察机关持续加大对职务犯罪的查处力度。2008年1月至2013年8月，检察机关共立案侦查贪污贿赂犯罪案件151350件198781人，提起公诉167514人，法院判决有罪148931人，挽回经济损失377亿元。立案侦查的案件中，群众举报占32.1%，检察机关自行发现35.4%，纪检监察移送9.5%，犯罪嫌疑人自首、其他执法司法机关移送等来源23%。立案侦查县处级以上13368人，其中省部级以上32人。2008至2012年查处的受贿、行贿犯罪人数比前五年分别上升19.5%和60.4%。截止2013年11月，立案查办贪污贿赂案件16510件，23017人，涉案总金额55.1亿。2013年，全国各级纪检监察机关共接受信访举报1950374件（次），立案172532件，结案173186件，处分182038人。

　　李春城、刘铁男、倪发科、郭永祥、王素毅、李达球、蒋洁敏、季建业、廖少华、郭有明、陈柏槐、陈安众、童名谦等一批省部级高官相继落马，薄熙来、刘志军、黄胜、田学仁案等一些大案要案相继进入司法程序并宣判，显示出中央反腐的决心。

　　与此同时，中央进一步推进反腐工作，逐步加强反腐制度建设。5月，新一轮中央巡视工作开始。此次巡视重在“发现和反映违法违纪线索”，并将“对领导干部报告个人有关事项情况进行抽查”的工作手段融入其中，并由媒体公开报道。这些举措使得巡视效果获得了微妙的提升。10月22日，时隔24年，最高检再次就反贪污贿赂工作向全国人大常委会进行报告，显示出中央层面的反腐节奏在加紧加快。

　　11月，十八届三中全会《决定》专节规定“强化权力运行制约和监督体系”，要求加强反腐败体制机制创新和制度保障。主要进展包括：第一，强化纪检双重领导体制，强化上级纪委的领导，加强中纪委派驻和巡视监督制度。推动纪检的“双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导”，查办腐败案件以上级纪委领导为主。第二，完善领导干部报告个人有关事项等法律法规，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。中纪委网站发布《决定》解读文章，进一步明确“推行新提任领导干部配偶子女从业、财产、出国（境）等有关事项公开制度的试点”。

　　12月，中央政治局通过我国第二个反腐五年规划——《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》，明确了严明党纪、群众路线、作风建设等未来五年反腐工作的基本指导思想，进一步表明“苍蝇”“老虎”一起打的反腐决心。作为未来反腐工作的总体方案，《规划》强调善于用法治思维和法治方式反对腐败，推行新任领导干部有关事项公开制度试点，重视和加强与舆论监督，运用和规范互联网监督。当月，中组部下发《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》，要求领导干部积极、主动、准确地报告个人有关事项，若有不实或隐瞒将一律不得提拔任用、不列入后备干部名单，同时将开展对领导干部个人有关事项报告的抽查核实工作。

　　在腐败呈现全方位、深层次、体制性特点的大背景下，以上工作和变革仅仅是个“开头”，反腐工作依然任重道远。尽管《决定》有关反腐败体制机制创新的规定展现了一丝曙光，但最关键的反腐制度仍未建立，某些可能的体制改革也主要停留在原则层面，缺乏行之有效的实施机制。针对这种状况，结合制度性腐败的特点和反腐工作的进程，要建立成熟而有效的反腐体制，至少应从以下四方面着手：

　　第一，实行官员财产公开制度。官员财产公开，是各国的通行作法。目前，全球至少有137个国家在执行官员财产公开的规定，中国的香港、澳门、台湾亦施行官员财产公开制度。在澳门，官员不公开财产，唯一的选择就是离职。社会主义国家越南2010年就建立了官员财产申报制度，2012年又通过《反腐败法》，将申报范围扩大至全部财产，要求官员对新增财产说明合法性。俄罗斯不仅规定所有公职人员及其家庭成员每年申报和公开财产，而且禁止官员、军人及其配偶和未成年子女拥有海外房产、银行账户、证券。相较而言，中国的官员财产公开制度建设却举步维艰。尽管几年前曾在新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南浏阳、江西黎川、安徽庐江等地开展试点，但由于不报、虚报、审查不严格等原因，公开流于形式，并且一定程度遭到地方官员抵制。作为反腐最重要、最有效的举措以及衡量反腐真正决心的标尺，官员财产公开制度应尽快建立。对此，十八届三中全会《决定》也似有涉及，但态度模糊。考虑到反腐是一场“自我革命”，除一定程度上技术性地对腐败“原罪”既往不咎，可从新任领导干部开始实行财产公开，从厅（局）以下干部开始公开，并将官员及（其）配偶子女从业、财产、出国（境）在内的有关事项纳入公开范围。在此基础上，逐渐加速，尽快全面推行官员财产公开。鉴于法官作为社会正义的最后一道防线，为保障司法廉洁，防止司法腐败，实现司法公正，可考虑法院系统优先推行财产公开，以此作为提高法官待遇、加强司法保障的正当性基础。

　　第二，整合现有的反腐机构，建立独立、统一的廉政公署。目前的体制，实际上是纪委打老虎，检察打苍蝇。要想“老虎”、“苍蝇”一起打，最佳方案是两个机构整合。可考虑借鉴香港的经验，分离检察机关的反腐职能，与中国特色的纪委整合，建立独立、统一的廉政公署。廉政公署全权负责一切反贪事项，依法独立行使调查权，不受任何组织和个人干预。

　　第三，促进“双规”法治化。“双规”指纪委办案要求有关党员在规定时间、规定地点就案件所涉及问题作出说明，而针对非党员则适用“双指”。这种办案方式违反法律的正当程序，时常侵犯人权。2013年，温州官员於其一双规期间“洗澡死”、三门峡中院副院长贾九翔双规时死亡等案件，促使各界对“双规”制度进行反思，废除之声再起。由于民众多不愿为官员说话，该呼吁明显共鸣不足。但从人权的平等保障出发，贪腐官员的基本人权也应获得保护，这同样是建设法治社会、落实“法律面前人人平等”原则的基本要求。令人欣喜的是，“双规”的法治化已初现曙光。11月底，中纪委官员透露，今后官员涉及职务犯罪，将不再由纪委先行查办，而由检察院就刑事责任的追究问题直接办理，这意味着反腐工作将纳入法治化轨道。

　　第四，保障言论自由，激励民间反腐。2013年，上海法官集体嫖娼案、湖北法官开房案、陕西房姐龚爱爱案、广东房叔黄钟意案等网络反腐事件再次充分说明，民间反腐作用巨大。但该作用的发挥取决于言论自由空间的大小。尽管《决定》提出“健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督”，但打击网络谣言等行动表明，针对言论自由的管制在持续加强。若官方真正决心反腐，就必须广泛依靠民众，允许发声，鼓励举报。

　　——试点检察官办案责任制

　　2013年 12月，最高检下发《检察官办案责任制改革试点方案》，计划2014年在7省17个检察院开展检察官办案责任制改革试点。根据该方案，检察业务部门将设若干主任检察官，主任检察官为办案组织负责人，对案件办理负主要责任。以主任检察官为基数，配备其他检察官和辅助人员若干，组成办案组织。具体内容包括：根据一定的遴选、任免程序，配备主任检察官；整合内设机构，探索设立相应的主任检察官办公室；明确主任检察官职责权限，除法律规定必须由检察长或检委会行使的职权外，其他案件处理决定可以由主任检察官负责的办案组织独立作出，属于主任检察官有权决定的事项，主任检察官对其决定负责；构建完备的执法办案监督制约制度体系，严格落实检察长、检委会审批决定制度；落实主任检察官待遇。

　　尽管检察官办案责任制此次作为一项试点，但早在20世纪末，为应对1997年刑诉法修改所带来的挑战，一些地方检察院就突破司法体制条框的束缚，进行检察官办案制度改革探索。例如，北京海淀区检察院试行检察官“检控分离”，广州白云区检察院试行主办侦查员办案责任制，河南部分检察院试行检察官办案责任制，河北唐山、平山检察院实行主办检察官责任制等。这些探索取得了一定的效果，因此，最高检1999年起，在北京、上海等十个省市开展主诉（办）检察官制度试点。2000年，《检察改革三年实施意见》提出，“改革检察官办案机制，全面建立主诉、主办检察官办案责任制”，最高检要求各级检察机关从2000年1月起在审查起诉部门全面推行主诉检察官制度。同年5月，《关于在民事行政检察部门推行主诉检察官办案责任制的意见》、《关于在检察机关侦查部门开展主办检察官办案责任试点工作的意见》下发。此后，各地检察机关纷纷在业务部门实行该制度。截止2003年底，全国共有2897个检察机关实行主诉（办）检察官制度，任命了12633名主诉（办）检察官。截止2004年底，全国超过90%的¬检察机关均实行该制度。

　　这些先期的试点有助于解决内部审批环节过多、行政化过重、办案人员缺乏积极性等问题，有利于提高办案的效率和质量。但由于制度空间有限、推进力度和持续性不足、检察院领导不愿放权、部分地区检察队伍专业素质不高等原因，在十多年的实践过程中，多数地方的主诉（办）检察官制度处于被虚置状态，仅少数检察院因“案多人少”的压力或领导重视等原因有所发展。

　　此番重新试点，表明检察系统对该制度的重视，试图以此落实检察独立。较之先前，主任检察官办案责任制定位更清晰，主任检察官与部门负责人、检察长及检察委员会的关系更明确，“还权检察官”的范围更宽、程度更高，且注重提高并落实主任检察官待遇。此举与近年来一些法院的“主审法官负责制”试点有类似之处，性质又有所差别。两者均有保障司法官独立性的效用，但由于检察长¬负责制和检察权的行政性，该制度是否符合法理因而成为未来的发展方向，尚值得商榷。检察院与法院的区别很大，无需参照法院的运作逻辑。

　　——强化侦查违法行为监督

　　侦查违法行为监督是检察权制约侦查权的主要形式。尽管《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》、《关于审查逮捕阶段询问犯罪嫌疑人的规定》等文件先后出台，但实效有限，刑讯逼供、诱供、以非法方法收集证据、超期羁押等违法侦查行为在实践中仍大量存在。究其原因，主要在于权力配置失衡，警察权过于强大。

　　2013年10月，最高检下发《关于侦查监督部门调查核实侦查违法行为的意见（试行）》，明确了调查核实侦查违法行为的方式及范围，赋予侦查监督部门要求侦查机关书面说明情况的权力，规定依法排除非法证据的情形及相关人员的回避制度。该意见是对新《刑事诉讼法》及《人民检察院刑事诉讼规则》的进一步细化和落实，在强化监督手段、拓宽监督范围、拓展知情渠道、落实非法证据排除等方面有所进展。但该意见仍不足以制约侦查权，还需要从如下方面完善：赋予检察机关违法处分建议权，以解决“可以要求侦查机关说明情况”规定效力不足的问题；明确侦查违法的程序性后果，坚决落实非法证据的排除；建立侦查讯问实时监控机制，变事后监督为同步监督，变被动监督为主动监督。

　　尽管检察机关在强化侦查违法行为监督方面不断努力，但在现行体制下，仍难以从根本上遏制侦查违法犯罪行为，甚至难以依法追究已披露冤假错案中相关人员的法律责任。例如，今年平反的浙江张高平叔侄案，“女神探”聂海芬应承担何种责任，警察、检察官、法官、政法委官员应该如何“分摊”责任，在民众的密切关注下都有可能不了了之。因此，问题的解决须从根本入手，积极推进司法体制改革。具体而言，应弱化警察权，严格追究法律责任，大幅提高侦查违法的成本；确保检察独立，加强检察权对侦查权的制约；赋予公民沉默权，落实宪法规定的公民基本权利，保障律师权，推行律师在场制度，以权利制约权力；保障法官独立审判，提升司法的独立性。

　　——强化民事诉讼检察监督

　　2013年11月，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》出台，明确了民事诉讼检察监督的范围、条件、方式、职权和监督程序，规定了当事人申请检察监督的条件、程序和案件类型。该规则增强了检察机关民事诉讼监督的可操作性，有利于检察院相关职能的发挥。案件受理与办理分别由控申检察部门和民行检察部门负责，案件审查中设置公开听证程序，这些规定有利于检察权运作的科学化与规范化。但该规定也存在问题，如检察机关调查取证权的行使主体、范围及效力不明确，当事人申请检察监督的范围过宽等。这些问题的存在，与检察机关在民事诉讼中的定位之争相关。

　　在当前司法腐败较为严重、审级监督不足的背景下，赋予检察机关介入民事诉讼的适当权力，对于维护司法公正具有积极的意义。但民事诉讼本质上是私人之事，检察机关介入需保持合理的限度，避免诉讼对抗的不平衡，进而侵犯当事人的私权。事实上，落实和强化诉权监督才是民事诉讼中接近正义最有效的手段。相比民事诉讼，检察机关更有必要介入行政诉讼，以便在当事人诉讼力量悬殊的背景下维护正义和法律的尊严。长远而言，应对检察职能进行合理的定位和区分，民事诉讼监督职能应逐渐弱化，检察机关在民事诉讼领域的主要职能应定位于代表国家提起或支持公益诉讼。

　　——加强刑事申诉检察工作

　　《刑事诉讼法》和修订后的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》对刑事申诉检察工作提出了更高的要求。2013年3月，《关于加强和改进刑事申诉检察工作的意见》出台，明晰了刑事申诉检察的职能定位和主要职责，提出刑事申诉案件办理的具体要求，强调检察机关要扎实推进国家赔偿和刑事被害人救助工作，对工作规范和改进提出了较为全面的指导性意见。但该意见较为原则和粗略，仍需进一步完善。例如，需进一步完善案件、信息的查询机制，建立健全科学的公开审查制度，加强文书答复的说理性，简化申诉复查流程，实行快速答复机制，加强申诉监督，做好与人民监督员制度的对接，落实办案责任等。

　　——加强检察队伍建设

　　2013年5月，《关于加强和改进新形势下检察队伍建设的意见》明确了专业化、职业化的建设方向，提出了检察人才建设“六项工程”整体思路，要求改进检察人才的教育培训、选拔任用和互动交流机制，并注重职业保障、优化管理和自身监督。随后，《关于加快推进检察人才六项重点工程的意见》发布，特别强调未来将注重从司法机关、法学专家学者、律师和具有法律实践经验的人员中公开选拔青年检察官。这一做法须尽快落实，使之成为检察官产生的主要方式，并不断完善制度，推动并最终建立从律师等到司法官的法律职业转换制度。12月，《2014—2018年基层人民检察院建设规划》下发，再次强调检察队伍建设应遵循专业化和职业化的发展方向。

　　——推进检务公开

　　检务公开是强化检务监督、促进检察廉政建设的良方。2013年，检察机关进一步推进检务公开。1月，在全国检察长会议上，最高检表示要积极推动检察微博建设，回应网络反腐。2月，首个《中国检务透明度年度报告》发布，广东省检排名第一。10月，《深化检务公开制度改革试点工作方案》经中央政法委审议通过，在全国五个试点院全面推进检务公开。其他地方也积极探索检务公开，如海南省检察院下发《关于深化新形势下检务公开工作的实施意见》，强调落实检察文书说理制度，逐步推行公开听证、公开审查、公开示证等措施。12月，《最高人民检察院工作规则》修改，重点强调完善检务公开制度，推行网上公开、网上查询等措施，加强网络新媒体公开平台建设，通过公开加强监督。

　　与审判公开相比，检务公开的推进稍显缓慢。期待未来从试点迅速向全国推开，不断扩大公开范围，除涉及秘密外的检察办案过程和结果都应公开，特别应公开回复群众举报，公开有较大社会影响案件的办理进展和结果，公开检察文书，明确应当公开而不公开的责任等。

　　此外，2013年5月，《最高人民检察院巡视工作细则》、《人民检察院民事行政检察人员廉洁规范执法行为准则》出台，旨在加强检察内部监督。2014年，最高检将重点从检务公开、检察官办案责任制以及人民监督员制度三项试点着手，深化检察改革。

　　原文链接：
　　http://dy.163.com/article/T1399272579155/9TMHMHN60513008L.html