张千帆：两种“宪政经济学”

　　近日，被称为“宪政经济学之父”的布坎南教授去世。他曾因和塔洛克合著《同意的计算》，获得1986年诺贝尔经济学奖。“宪政经济学”可以有两层意思，一是宪政的经济学分析。这就是《同意的计算》所做的工作，它用经济学的成本效益原理来分析不同权力结构安排的效率。让我记忆犹新的是《同意的计算》中最经典的一段决策成本分析：专制者一人决策，成本最低，但是背离公益最远；直接民主人人参与，决策势必就是公益，但是成本巨大；在这两个极端之间，综合成本最小的决策机制就是规模适当的代议制。其实不独代议制，如何评价诸如联邦制、三权分立、责任内阁等宪法结构，最终也都离不开成本效益分析的经济学思路。这个意义上的宪政经济学是颇有价值的，但是制度分析的复杂性使其研究很难推进，而布坎南的辞世是这一领域的重大损失。

　　宪政经济学的另一种理解是宪政里的经济学，在欧陆国家也被称为“经济宪法”。这就是说，宪法不只是规定了政治体制和政治权利，而且也规定经济权利，有些国家的宪法还规定了经济体制。最典型的经济权利当属财产权和经济活动自由，譬如1949年颁布的联邦德国《基本法》第14条第1款规定：“财产权和继承权利应得到保障，其内容与限制则应为法律所决定。”经济体制则是指公有制或私有制、计划经济或市场经济，譬如德国经济体制通常被认为是“社会市场经济”，部分因为《基本法》第14条第2款还规定：“财产施加责任，其使用应该为公共福利服务。”众所周知，社会主义国家的宪法都有大量的经济体制规定，中国1982年宪法自然也不例外。事实上，过去三十年内发生的四次修宪主要也是针对不合时宜的经济条款。至于私有财产等经济权利方面的保障，则是迟至2004年才入宪。

　　对于中国来说，第二种宪政经济学的意义主要限于财产权的宪法保障，其中自然也包括对土地所有权属的学理探讨。这倒不是因为经济体制不重要，不足以在宪法层次得到体现，而是因为经济体制在性质上属于立法政策，更适合一般法律规定。一个社会的经济思维也很容易随着政党政治而发生变化。英国工党、德国社民党、美国民主党都倚重带有计划经济色彩的宏观调控，保守党、基民盟、共和党则倾向于自由放任的市场经济——能否做到是另一回事，但至少嘴上都这么说。自由派上台、保守派下台，总不能每次政府换届就来回修改宪法中的经济体制部分。如果宪法规定了经济体制，那么后果必然是这样的规定大而无当，因解释弹性极大而失去意义；或者用更法学的术语来说，经济体制规定是一个“政治问题”，不宜直接获得司法适用。更重要的是，马克斯？韦伯早在一个多世纪以前就指出，只要实行真正市场经济，就没法用法律去控制公有制或私有制，宪法也没有这个神通，因为只要公平交易，私有财产可以国有化，国有财产也可以私有化；国家可以在一夜之间完成所有制变革，而无需改法律一个字。所以千万别把此类规定太当真，以为中国经济偏离了“社会主义”道路，还真去法院诉一下；对于这类应由立法决定的“政治问题”，法院不受理是完全正当的。

　　事实上，在西方国家，私有产权也早已不再“神圣不可侵犯”；诸如此类的信条只有在私有财产保障尚未确立的国家才可能提出，也才有价值。私有产权确立后，随着凯恩斯时代的来临，国家对经济和财产的干预是全方位的，无需在此赘述。财产征收当然要符合“公共利益”和“公正补偿”的宪法底线，但两者中间只有“公正补偿”是比较靠谱的（即便如此还管不了不构成征收但影响财产价值的“管制”），“公共利益”则很大程度上是由政治过程决定的“政治问题”，西方国家的法院对它也是睁一眼闭一眼，而把工作重点集中于市价补偿标准上。对于中国来说，两者当然都很重要，但是如果没有制度保障，宪法规定了也没用。如果政治过程不够透明公开，征地决策不对人民负责，那么就无法保证征收符合“公共利益”，自然也就无法刹住以“发展”为名的大肆征地。如果法院也不管用，那么公平市价和公正补偿也保不住。两者结合起来，征地成了政府赚钱的一条捷径，那么还有什么不能发生呢？

　　综上，“经济宪法”并非不重要，但是实现经济体制和财产保障的关节点不在于宪法，而在于经济之外的政治与法律体制。如果能够落实宪法规定的政治与司法制度，那么经济体制应由在这套制度下运行的政治机构自由决定，财产权则应由对人民负责的政治机构和对法律负责的独立司法来共同保障。

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